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轉型期中國社會穩定風險評估的法治化:挑戰與回應

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轉型期中國社會穩定風險評估的法治化:挑戰與回應

發布日期:2019-01-02 作者: 點擊:

中國特色社會主義事業取得的巨大成就是通過社會結構轉型和經濟體制轉軌的方式所實現。“社會快速轉型期的一個鮮明特點,是社會進步與社會代價共存、社會優化與社會弊病并生、社會協調與社會失衡同在、充滿希望與飽含痛苦相伴。”對于中國當前面臨的社會穩定風險形勢而言,“全面依法治國”的戰略舉措是基礎點和關鍵環節。“因此,當前很有必要從國家治理的戰略高度去理性審視各級政府應對危機與治理風險的機制和實踐,在此基礎上才能提出更科學有效的風險治理策略和路徑。”


一、中國的社會轉型及其社會穩定風險


改革開放以來,中國的社會轉型是向“法治國家、市場經濟與公民社會”三元并存與互補的現代國家治理模式演進。在這一社會歷史變遷過程中,發展是主線,成績是主流,但長期以來片面追求GDP增長的價值觀念、政策導向和實踐方案仍未有效扭轉,是一種初級發展與舊式現代向科學發展與新型現代性艱難轉變的社會發展過程,“舊式現代性已經進入明顯的危機時期”。


中國的執政黨和政府一直都高度重視社會發展中的社會穩定風險問題,注重對社會穩定風險的評估和防范工作,特別是對社會穩定風險的深層次治理。


(一)社會穩定風險評估的提出及發展


近年來,地方政府在社會治理中逐漸探索出一些具有顯著社會效果的社會穩定風險評估“地方模式”。四川遂寧率先開啟“穩評”機制的建立和完善,2004年在總結“漢源事件”經驗教訓的基礎上,于2005年年初進行重大工程領域穩定風險評估工作試點,2006年建立《遂寧市重大事項社會穩定風險評估機制》,2007年經中央維穩領導小組向全國推廣。截至目前,遂寧市建立了由5個大項、14個子項組成的較為完善的社會穩定風險評價指標體系,并將“穩評”納入政府向社會組織購買服務項目目錄。在“穩評”探索上,還有江蘇“淮安模式”、浙江“平陽模式”等,因地制宜探索出一條適合區域發展的“穩評”道路,為地方穩定與和諧發展創造了條件。


黨中央和國家一直高度重視社會穩定。2007年,胡錦濤在全國政法工作會議上指出應從源頭上減少社會不穩定因素,“要抓緊建立社會穩定風險評估機制”。2010年,國務院《關于加強法治政府建設的意見》中提出要“完善行政決策風險評估機制”;十七屆五中全會進一步提出要“建立重大工程項目建設和重大政策制定的社會穩定風險評估機制”,2011年,國務院在《“十二五”規劃綱要》中明確把建立“穩評”機制作為“五年規劃”的重點建設內容;2012年,中辦、國辦聯合發文要求各地方、各部門加快制定有關社會穩定風險評估工作機制。十八大明確指出將“建立健全重大決策社會穩定風險評估機制”作為“加強和創新社會管理”的重要內容,并在十八屆三中全會重申“創新有效預防和化解社會矛盾體制”的重要性,要求“健全重大決策社會穩定風險評估機制”。十八屆四中全會提出“全面推進依法治國”的重大戰略舉措,實際上為“穩評”未來發展路徑指明了方向。


良序社會運行需要制度理性的支撐,日常維護則有賴于法律法規的執行和不斷改進,以及全體社會成員對政府權威的認同、法律的遵守和道德的發揚。從現代社會治理的角度看,社會穩定風險的出現表明在上述某方面可能出現了不協調的一面,這就要對不利因素進行適時調整和糾正。對經濟社會發展中的重大事項進行“穩評”,是實現社會善治的有力舉措,不僅有利于加強與公眾的溝通增強互信,還有利于對涉及損害民眾利益的源頭性問題進行提前防治。“穩評”是社會治理領域一項新興課題,需要不斷加強實踐與理論探索,法治化是現代社會管理對“穩評”未來發展之路的必然要求。


二、“穩評”常態化的法治進路


科學發展強調的是一種全面協調可持續的實踐理念,全面依法治國強調的是在科學發展基礎上對實踐探索的進一步規則化和制度化。“從應然層面看,轉型國家的核心問題在于:公權力是主導轉型的核心力量,而轉型本質上又是公權力的退縮與回歸。此一悖論唯有在法治框架下方能求解。”加強法治建設是實現轉型期“穩評”可持續發展的關鍵舉措,也是全面推進依法治國的重要任務。


(一)“穩評”常態化要著力于法治建設


作為社會穩定風險的最終責任主體,實現對重大社會事項社會穩定風險常態化預防與非常態應急的同步化,是政府工作中一項必不可少的經常性內容。應當以法治建設為目標解決好以下三方面問題。


1.法治理念問題。社會治理中的“穩評”工作,必須遵循法治的原則對各種利益關系進行再調整,形成公平合理的利益格局。當前,各地開展的“穩評”工作主要依靠政府行政力量推動而非法治下的常規化程序實現。“穩評”實際工作中,一些做法實際上已與現行法律法規形成一定沖突。因此,實現“穩評”可持續發展的首要工作便是樹立起法治理念,突破行政力量主導的藩籬,使“穩評”走上法治化道路。

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2.立法建設問題。“當下中國處于深刻的社會轉型期,法治建構的轉型特征也非常明顯,某種不穩定的法律秩序成為勢所必然的選擇。”[16]“穩評”的可持續發展需要法治的介入,使之由具有彈性的“必經程序”上升為剛性的“法定程序”。因此,涉及“穩評”的一項突出工作便是各級立法機關應將“穩評”立法作為一項常態工作,將法律的治理與社會發展全面契合,盡快制定“穩評”法的實施條例及其配套的法規和規章,建立健全中國“穩評”法律體系。


3.行政程序問題。行政法規有著政出多門的傳統弊端,規章間相互矛盾、內容存在抵觸的情形時有發生。在涉及“穩評”的重大社會事項中,民眾作為行政法律關系中的一方當事人對行政機關涉及公眾利益的行政程序的及時監督,有利于提升行政決定的正確性和可信賴性。區別于實體法,“穩評”所涉及的主要是程序法。因此,通過程序法的建設來加強民眾的參與性,從法律上明確民眾和相關社會團體能參與關涉社會穩定的重大事項的決策中來,使權利制約權力制度化,這是“穩評”法治化的重要內容。


(二)注重信息的公開與監測相結合


利用互聯網全面推進政府決策、執行、管理、服務和結果等政務公開,是打造陽光政府、發展民主政治的重要載體。社會穩定風險產生的一個重要原因,是由于對相關重大事項的信息不對稱、溝通不及時而引發。健全和完善信息披露制度,獲取真實的社情民意,是有效評估和防范社會穩定風險的重要舉措。


1.堅持政務信息公開的常態化。政府信息公開是保障民眾知情權的直接途徑和民眾參與政府決策的基礎。2013年,新一屆國務院通過的《國務院工作規則》明確規定,對于重大事項必須進行深入調研、全方位評估論證,發揚協商民主并征求相關部門、地方、群體及民眾的意見。“穩評”實施前,對相關信息公開的過程,實際上是政府與民眾進行溝通、共同協商的過程。因此,要注重將政府信息公開和社會穩定風險溝通落到實處,保障民眾的知情權、發言權和決策權,使之成為政府工作必不可少的一部分。


2.促進“分析式”與“參與式”兩種評估模式的融合。“穩評”作為創新社會治理方式的重要探索,主要有“分析式”和“參與式”兩種評估模式。前者主要是以專家和科學技術評判風險等級,具有科學性、專業性的優點,是目前“穩評”實踐中普遍采用的模式,但容易產生“官僚制獨白性言說和無政府主義狀態”等缺陷;后者主要是以利益相關民眾和超地域群體全程參與評估過程,有利于彌補專家學科慣性以及短期內難以深入掌握當地真實情況的缺陷,具有“能夠很好地實現民主的真實話語”的優點[17]。實現兩種模式的融合需要積極推動公眾和社會組織的全程參與。為此,還需要盡快開展針對公眾風險感知教育的常態化工作,培養公眾科學的風險觀。


3.重視大數據下的風險預測。社交網絡的興起開啟了一個自媒體時代,信息在網絡傳遞過程中存在重組、變異與謠言相混雜和再加工的特征,一些重大決策誘發的風險信息借助新媒介快速傳播,經過線上網絡輿情的不斷發酵進而會引發現實中的線下群體性行為。因此,重大事項經由政府相關信息平臺發布后,政府部門在加強網絡輿情平臺的信息監測的同時,應及時了解、追蹤民眾的心理變化,積極利用新興的大數據技術來抓取、挖掘對重大事項的社情民意,關注特定事項外部沖擊引發的劇烈社會反應,實現由網絡輿情監測向風險預測的轉型。


(三)構建協同合作與復合規制責任制度


政府長期作為“穩評”決策者與實施者并左右評估結果的實踐現狀,使“穩評”的長效實施依然面臨多重梗阻,亟待建立多中心的規制主體協同合作機制并加強規制責任的剛性約束,這是健全“穩評”機制必須直面的關鍵性環節。


1.建立多元參與的共治共享機制。現代社會治理多元化、復合化的典型特征要求擯棄“全能型政府”一元治理主體的傳統做法,“穩評”要求建立多元參與的共治共享機制。首先,必須組建專業化的第三方“穩評”組織,即類似于會計事務所和律師事務所等具有社會公信力的“穩評”機構。其次,積極培育NGO組織,發揮它們在應對社會風險中的“減壓閥”和“穩定器”作用,降低政府風險與責任。最后,積極主動地將更多專家、利益相關者和公共傳播媒介體納入“穩評”全過程或關鍵節點,發揮民主協商的作用。


2.合理控制政策變遷下的政策縫隙。“政策縫隙是指同一領域的政策在時間、空間、社會群體之間在政策實質性內容上存在著不一致”,使得相關群體間的利益出現不均衡而“引發了社會不滿、抗議和群體性事件”等社會穩定風險問題。[18]因此,在“穩評”中,相關涉事主體必須協同合作,合理控制政策變遷下的政策縫隙問題。


3.建立復合規制責任的剛性約束機制。將“穩評”機制嵌入地方社會治理過程的原有決策模式之中,在一定程度上有利于防范區域社會風險,維護社會穩定。但從地方實踐現狀來看,在政績考評的驅動下,政府長期作為“穩評”單一主體的非理性化傾向必然使官民利益博弈和沖突下的破壞性難以回避。因此,在建立“穩評”主導者、組織者及參與者良性合作機制的基礎上,要科學規劃注重落實的責任共擔治理結構。在增強主體地位獨立性的同時,“穩評”實施前必須明確參與主體間的責任,一旦出現社會穩定風險,則啟動責任倒查機制嚴格追究相關主體的責任。實現“穩評”由人治特征的體制化趨勢向法治化建設的轉變,關鍵還在于主體責任按相關規定的嚴格落實。


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